“互联网+”背景下武汉市政务公开的困境与对策

“互联网+”背景下，凭借“互联网+”变革、创新、融合、智能、互联等理念和大数据、云计算、物联网等信息技术，政务公开迎来了前所未有的机遇与挑战。一方面，信息公开方式不断创新，资源共享逐步实现，信息孤岛得以打破，公众参与不断扩大，政群互动日益频繁。另一方面，“互联网+”也对政务公开工作在网络基础设施建设、专业人才队伍配备、政务公开制度标准规范以及网络和信息安全等方面提出了更高的要求。因此，为了更好地利用机遇、迎接挑战，进一步促进“互联网+”与政务公开的融合发展，本文以武汉市为例，探究“互联网+”背景下武汉市政务公开发展现状，找出其面临的发展困境，并结合武汉市经济社会发展状况探讨促进武汉市政务公开的对策，旨在为“互联网+”背景下武汉市政务公开工作提供发展和改革思路。

一、“互联网+”时代政务公开面临的机遇与挑战

（一）“互联网+”给政务公开带来的机遇

互联网时代，信息传播的方式、速度、广度是过去任何一个时代都无法比拟的，互联网已成为第一信息源，借助互联网技术，推进政府信息公开，为建立服务型政府提供了契机。

1. 创新公开方式，便于信息获取。随着互联网的普及与快速发展，政务公开的方式也不断得以创新，并呈现多元化特征。如政府门户网站、政务微博微信、政务App等平台相继出现，取代广播、电视以及政府公报等传统媒介，成为“互联网+”时代政府公开信息的主要方式。“两微一端一网”平台不但打破了时间和空间的阻碍，使公众能更加方便、快速地获取政务信息，从而实现政务公开的即时性、高效性和超时空性。而且取代了人工审阅信息方式，大大提升了信息收集、公开速度，保障政务信息的准确性。

2. 推进资源共享，打破信息孤岛。受行政管理制度限制，政府各部门间条块分割现象较为严重，政务公开方面常常是各自为政，业务内容单调重复，各部门之间存在严重的信息壁垒，导致政务信息不能实现充分共享，不利于信息资源整合、利用和公开。现如今，“互联网+”的理念及技术就很好地解决了此难题。如政务公开工作在“互联网+”开放共享、融合创新等理念的影响下打破信息孤岛、促进信息流通共享；借助大数据、云计算、物联网等信息技术，碎片化信息得以整合，政务信息实现跨地区、跨部门和跨层级的联动，消除了政群信息的不对称。

3. 扩大公众参与面，促进政群互动。在政府治理过程中，公众的有序参与日益发挥着重要的作用，政府发布的系列文件中也将公众参与作为促进政务公开工作的一个重要方面。“互联网+”凭借其技术优势，加大了政府政务信息公开力度、扩大了公众参与面，并促进政府与公众的交流互动。如各大政府门户网站都设立了互动交流的栏目，包括留言板、市长信箱等，畅通了公众参与的渠道。

（二）“互联网+政务公开”面临的挑战

随着中国“互联网+”行动计划的开启，它对整个国家的经济发展、社会进步和政府治理产生的影响日渐显现，将互联网的创新性成果与经济社会各领域深度融合以谋求创新性发展的呼声已赢得热烈响应。在“互联网+”被中央政府认知为“经济发展新形态”，正处于被引向构建经济社会发展新生态的衍变过程的关口，它对政府信息公开亦提出了严峻的挑战。

1. 网络基础设施建设不全、人才队伍配备不齐。“互联网+”主要运用大数据、云计算、物联网等技术实现信息和数据的流通，这需要依托于完善的网络基础设施，因而其对我国网络基础设施的普遍性、广泛性提出了更高的要求。然而，目前我国网络基础设施覆盖范围不广、城乡差距较大，尤其在广大农村地区和边远山区，网络覆盖范围小，信息化程度不足，导致民众获取政务信息的方式较为传统和单一。为促进“互联网+政务公开”的良好发展，应加强网络基础设施建设，以提升农村和边远贫困地区信息化水平[1]。此外，“互联网+”背景下，行政人员应具备丰富的互联网知识及相应操作技能，因而还需加强行政人员网络知识学习与培训，配备专业的信息技术人才以应对“互联网+政务公开”的挑战。

2. 政务公开制度规范性不强。目前我国尚未颁布政务公开的相关法律，工作的开展大多依照中共中央办公厅、国务院办公厅发布的法规和规章制度，法律效应不强，且系统性和规范性有所欠缺。“互联网+”促使政务公开范围更广、程度更深，各单位、部门间的交流协作更紧密，这就要求政务公开具有严密的公开标准体系和健全的公开制度。因此，为促进“互联网+政务公开”的持续良性发展，需要加强政务公开标准化、规范化建设，进一步完善政务公开管理制度和服务规范，以提升政务公开法律法规的完整性、适用性和规范性。

3. 网络和信息安全无保障。保障网络空间和信息的安全是有效推进“互联网+政务公开”工作开展的必要前提。自启动网上工程以来，政府网络信息就存在安全隐患。为此，国家持续加强网络安全法律法规体系和网络安全管理体制机制建设，网络空间治理一度取得了较大进展，但网络和信息安全隐患仍然存在。例如黑客侵入的风险、被盗号的风险等，若不进一步加强互联网安全监测，政务信息可能被盗取、篡改，造成政府损失。因此，随着政务信息的公开日益借助互联网技术、依托互联网平台，“互联网+政务公开”的网络安全面临着更高的要求。

二、“互联网+”背景下武汉市政务公开的建设与推进

（一）完善政务公开制度建设，强化制度保障

制度建设是发展政务公开的根本保证，武汉市在政务公开制度建设方面走在全国前列。2004年7月1日《武汉市政府信息公开暂行规定》施行，规定了政务信息公开内容、形式和程序。同年，武汉市人民政府办公厅根据该《规定》制定了《政府信息公开申请处理办法》，用以指导全市的政府信息公开工作。随后《2005年度全市政府信息公开工作方案》施行，将经委、建委、交委等13个部门作为2005年度政府信息公开重要责任部门。2007年《中华人民共和国政府信息公开条例》颁布以后，武汉市政府依据该条例及相关规定制定了一系列规章制度。

在政府信息公开工作的监督和考核方面，2014年先后印发了《武汉市政府信息公开责任追究办法（暂行）》《武汉市政府信息公开考核评议暂行办法》，并对政府信息公开过错追究及考核评议的内容、办法作出规定。在政府网站信息公开建设方面，2014年、2015年，相继发布《关于印发武汉市政府信息网上公开指导规范（试行）的通知》《关于切实做好全市政府网站信息内容建设工作的通知》，规定了政府网站运营、监管和政务信息的公开规范。在政务信息共享方面，2015年《武汉市政务数据资源共享管理暂行办法》提出，行政机关按照统一的标准规范采集政务数据资源，并无偿提供给云端武汉服务平台，为云端武汉的信息共享和在线服务提供了强大的数据支持。

自 2015年起，武汉市政府办公厅开始印发《全市政务公开工作要点》，详细规定本市全年的政务公开开展方向和工作重点，为各区政府政务公开工作指明方向。2019年5月，新修订的《中华人民共和国政府信息公开条例》开始施行，武汉市政府相应更新了《武汉市人民政府信息公开指南》，进一步明确信息公开形式、界限和范围。武汉市政府颁布的一系列规章制度为政务公开提供了有力的制度保障，是保障政务公开深入实施的基石。

（二）加强政务公开平台建设，丰富公开渠道

1. 政府网站持续建设，功能不断完善。武汉市政府门户网站、各部门以及各区网站是武汉市政务公开的第一平台，政府网站的建设使政务信息具备了易保存性、跨时空性，提高了政务信息化水平和政务公开的效率。自建立以来，武汉市政府门户网站经历了多次改版升级，最新的门户网站设有六个主要栏目：首页、政务公开、办事服务、互动交流、走进武汉和站群导航。政务公开信息主要包括领导信息、政府会议、政府规章文件和政务重点领域公开等内容。具体来看，政府规章、规范性文件、市政府文件等按照时间顺序排列公开，通过文号和文件名关键词可以实现文件的迅速检索，且文件清理结果公布及时。有关政府文件的政策解读，更新频率较高，解读内容较为具体，形式多样。信息公开指南、目录、年度报告、制度规定等信息以及部门和各区的信息公开情况罗列清晰。

武汉市政府网站功能不断完善，在线服务能力和沟通交流能力得以提高，成为政府与群众密切联系的桥梁。统计发现，2017-2019年间，武汉市政府网站总访问量持续上升，年均访问量增加31.9%；政策信息的解读回应性持续加强，2018年政策信息解读回应数量较上一年增长近2倍。

2. 政务新媒体利用积极，发展迅速。武汉市政府不断加强政务微博、微信、App等平台建设，积极促进政务新媒体健康有序发展。

首先，积极利用微博推进政务公开，鼓励各级政府部门开通官方微博，发布政务信息。2011年后，武汉市政务微博迅速发展并普及，各区政府及部门政务微博相继开通。目前武汉市36个市级政府部门中有26个部门开设了政务微博，其中微博粉丝10万以上的有7个，粉丝超百万的有4个。以武汉市互联网信息办公室、武汉城管委开设的“武汉发布”“武汉城管”为例，2020年2月15日至2月29日，“武汉发布”更新较为频繁，微博内容与时事密切相关，原创微博较多且形式多样；“武汉城管”更新微博频率较低，微博发布内容较为合理且贴近现实，但缺乏原创性，与公众互动交流不足（如表1）。

其次，武汉市政府高度重视政务微信的发展，作出了一系列有力尝试：一是扩大政务微信的规模，使其逐渐覆盖各职能部门及交通、公安、医疗、公积金等各个领域；二是提升政务微信的质量，规范政务微信信息发布频率、内容和形式，完善并丰富其功能。从目前的运行状况来看，武汉发布、武汉市长专线、武汉市文化和旅游局、武汉交警等政务微信运行良好。如2020年2月期间，“武汉发布”共发文876篇，向公众传递与疫情相关的各类信息，包括湖北省新型冠状病毒感染肺炎疫情通报、市委市政府关于防控疫情的决策部署、新冠病毒知识科普、防疫控疫知识、武汉市疫情现状等内容。“武汉交警”共发文23篇，内容多为疫情期间机动车、道路管控措施、交管业务网上办理事项、对网民的提问解答等等（如表2）。

最后，自2015年以来，武汉市政府高度重视政务App的建设、推广与应用，推出云端武汉系列政务App。目前，云端武汉系列已拥有云端武汉·市民、云端武汉·政务、云端武汉·企业及云端武汉·武汉公益WiFi等四个政务App，曾入选2016年“互联网+政务”最佳实践案例五十强。其中，云端武汉·市民主要向市民提供在线政务服务，如养老金年审、公积金提取、社保、户政、车辆年检等，服务公众日常生活，实用性较强，政务信息发布功能相对弱化。云上武汉功能较为单一，主要提供基本的政务信息和新闻，信息更新频率高，共享程度高，也可在文章评论区进行互动。此外，武汉市还开发了涉及交通、旅游、环保等领域的政务App。

3. 数据开放平台建设助推信息公开。武汉市积极推进大数据的发展和应用，其数据开放工作走在全国前列。2014年，武汉市政务公开数据服务网正式开通，通过统一的数据开放平台，集中提供分布在不同部门网站上的信息，进一步推动政府信息和公共数据的互联开放共享。从数据的丰富度来看，网站已开放数据部门101家，开放数据集3795类，开放数据总量128419条，数据目录体系较为完善，按照主题和机构对数据作了详细分类，便于检索。从数据的开放度来看，存在API数据接口，可供下载的数据格式类型较为丰富，但机器可读格式较少，开放程度不够。从数据的时效度来看，最新一次数据发布时间为4月初，数据更新不够频繁①。从平台的互动性来看，平台设置了专门的“交流互动”栏，包括问卷调查、咨询建议、常见问题和数据需求四个栏目，在咨询建议区，公众能够进行咨询、提出建议和需求，针对网民留言，网站回复率为100%，但回复不及时的问题较为严重。

（三）扩大政务公开范围，增加公开数量

根据中央提出的扩大政务公开内容，使政务公开覆盖权力运行全流程、政务服务全过程，以及《中华人民共和国政府信息公开条例》提出的“以公开为常态、不公开为例外”等要求，武汉市积极推行政务“五公开”，并积极稳妥实施政务公开负面清单制度、重大决策预公开制度等，保障政务公开的深度和广度。在财政、民生、重大项目建设、社会公益等公众较为关注的重点领域，武汉市政府网站公开的信息较为完善。《2018年武汉市政府信息公开工作年度报告》显示，市人民政府制定的行政规章全部及时公开，全市各政府信息公开责任部门和单位依法向社会主动公开政府信息共计42万余条，比往年有所提升。

（四）重视政务公开回应，加强公众参与

为加强政策解读与政务舆情回应、扩大公众参与，武汉市政府采取了一系列措施，进一步明确政务舆情回应责任主体，要求各区、各部门要健全政务舆情监测机制，加强与媒体及各平台的沟通交流，扩大回应范围，提升信息回应率。《2018年武汉市政府信息公开工作年度报告》显示，2018年武汉市共回应重大舆情684次，发布政策解读稿件1964篇，通过微博微信回应事件4728次；全市政府信息公开责任部门和单位共受理依申请公开政府信息申请4100件，回复率100%。值得注意的是，虽然2018年武汉市政务公开回应性工作成绩显著，但同前两年相比，2018年政务舆情回应次数、发布政策解读稿件数量都有所下降（如表3）。

三、“互联网+”背景下武汉市政务公开的困境

（一）政务公开理念有偏差，与公众互动不足

政务信息工作人员对政务公开的重视程度不够，缺乏对公众参与政务公开的全面认识，忽视公众参与的积极作用。实际工作中，由于政务工作人员仅仅以完成网站建设、信息更新等任务为目标，一定程度上忽视了公众的需求和利益。尽管武汉市为促进公众参与，搭建了众多政民互动平台，但在公众互动交流方面稍显不足，未能充分发挥政务新媒体应有的作用。以微博为例，据调查结果来看，武汉市政务微博在网民互动方面远远达不到预定的期望，主要表现在对网民的评论回复较少。即使是占据政务排行榜前列的“武汉发布”政务微博也是如此，其他政务微博情况更是如此。

（二）监督考核机制不健全，政策执行不力

为促进政务公开的规范化与标准化发展，武汉市制定了众多规章制度以完善政务公开制度，但是一些制度规范并未得到较好执行。例如多份文件指出，要加强政策解读，对于涉及范围广、公众重点关注以及专业性强的政策法规，要深入浅出地讲解政策背景、目标和要点。但经过网站调查发现，武汉市区一级政府有些网站的政策解读工作存在一定的形式化、表象化现象，解读信息数量少，更新缓慢，形式单一，解读内容照搬政策条款，不够通俗易懂。

究其根源，还是由于政务公开的监督与考核体制不健全。《政府信息公开条例》规定县级以上地方人民政府办公厅（室）是本行政区域的政府信息公开工作主管部门，负责信息公开工作的指导和监督工作，本单位的政务公开工作另外指定机构负责。但实际情况是，武汉市人民政府办公厅既负责全市政府信息公开的指导、监督工作，又负责本机关的政务信息工作，这就造成了“我管我”的监督局面，使信息公开的监督体制形同虚设。此外，《武汉市政府信息公开考核评议暂行办法》对考核办法规定不具体，操作性欠缺，且同样存在考核部门与被考核部门为同一主体的现象，导致信息公开考核难以落实。

（三）政务平台维护乏力，信息公开有限

武汉市政府在政务平台建设上存在重开发轻维护、日常运营维护不足等现象，导致政务信息公开有限、效果欠佳。

首先，政府门户网站基本政务信息公开不完全、更新滞后。大部分网站上新闻动态及社会热点数量多、更新快，而与各部门、各区紧密相关的通知、公告等信息则更新缓慢。网站设计不太合理，页面布局有些杂乱，不利于信息查找。例如在政府信息公开年度工作报告发布方面，部分网站只发布了2017-2019年的年报，早期年报则无从查找；规范性文件备案及清理信息未进行公开或公开信息较少，网站互动渠道不畅。

其次，新媒体利用不充分，资源浪费现象严重。除“武汉发布”微博更新频率较高外，其他政务微博更新都较为缓慢，甚至直接申请关闭。如“平安武汉”微博2020年2月15日至29日间未更新任何信息，且微博内容单一，大多为社会热点新闻，与本部门职能的关联性不强，原创性不够，缺少有价值信息，微博关注度和阅读量也相应下降。政务微信不仅更新频率不高，而且回复功能薄弱，人工回复、关键词回复等渠道尚未建立，不利于查找信息和办理事务。政务App定位不清晰，功能单一，信息发布与政务微博微信重复。此外，武汉市政务公开数据服务网也存在数据更新不及时、回复性较差等问题。

（四）信息共享机制不完善，碎片化严重

大数据、云计算、互联网等信息技术手段使各单位、各部门掌握的政务信息互联互通、开放共享逐渐变成现实，武汉市已搭建了统一的数据开放平台，但是由于目前还缺乏规范完整、操作性强的信息共享机制，未能对政务信息共享的组织协调机制、管理制度、激励机制等进行规定，且政务信息数量多、涉及范围广，分散在不同的单位和部门，各区政府、各部门采集和统计数据的标准、格式又不完全统一，导致政务信息碎片化现象严重，整合起来比较困难。如武汉市政务公开中，通过政务微博、政务微信发布的信息较为杂乱，且两个平台上发布的信息还存在着一定程度的重复；武汉市政务公开数据服务网上的数据分类仅有大类划分，大类主题下并未按照年份、部门或种类进行进一步细分，导致信息仍然较为分散，不便于查询。

四、“互联网+”背景下推进武汉市政务公开的对策

（一）树立积极的政务公开理念，优化政务公开队伍建设

“互联网+”与政务公开的融合使大数据、云计算等信息技术在政务工作中的应用越来越普遍，开放、协作、共享的理念也更深入人心。这就要求政府工作人员应树立积极的政务公开理念，并掌握一定的互联网知识，因而，培养一批精通政务信息工作同时掌握互联网技术的专业人才迫在眉睫。

一是加深政务人员对政务公开的认识，使他们认识到政务公开对于转变政府治理方式、提升政府治理能力的重大意义，从而端正工作态度。二是加强政务人员对公众参与的认识，使其意识到政务公开中公众参与的重要性，从而加强与公众的互动交流，积极向公众征集意见、建议，做到有问必答。三是加强政务工作人员的专业知识与技能的学习与培训，遴选优秀政务信息工作人员到其他单位或部门进行学习交流，补充政务公开知识，提升信息技术操作能力。

（二）健全政务公开监督考核机制

健全政务公开监督考核机制有利于高效深入开展政务公开工作，对此，武汉市应从两方面入手。一是制度层面，出台相关文件补充和明确政务公开的监督及考核评议制度。在原有文件基础上，细化政务公开考核实施办法，将政务公开工作纳入绩效评价体系。同时，出台配套的规章制度，健全责任追究制度，对于未依法履行政务公开工作义务、未贯彻执行相关政策的单位及工作人员严肃问责，并作出相应处罚；对于工作出色的工作人员及时予以奖励。二是组织保障层面，设立专门的政务公开机构与监督机构。为解决“自己管自己”的局面，武汉市应将政务公开工作从政府办公厅（室）的职能中抽离出来，指定其他机构负责政务公开工作，使政府办公厅（室）能够更好地担负政务公开指导、监督工作。或者设立独立的监督机构，保证其独立地位，使其在负责监督考核工作时能不受其他部门的干扰。除加强内部监督外，还应重视社会监督的作用，扩大公众参与，加强与媒体、社会组织的互动交流，完善公众议政渠道等。

（三）加强政务公开平台监管与维护

作为政务公开的主要平台，武汉市级政府网站的日常监测与维护工作做得较为到位，各区级与部门政府网站还应进一步加强日常监督管理。要加强对网站的普查和抽查工作，对于问题较大的政府网站或栏目，应先行关停，整改达到相应要求后再进行开放。

对于政务微博、微信及政务App等政务新媒体，应围绕各自的特点，找准三者的功能定位，避免出现功能重复，造成资源浪费。要加强政务新媒体的运维管理，完善信息发布审核制度、值班值守制度及安全管理制度等，加强日常监管，保障平台网络安全和政务信息及时更新。主管部门要加强政务新媒体的协调、监督工作，对于运营不善的政务新媒体勒令其积极整改，对于无力维护的媒体账号和客户端及时清理整合。此外，还应重视武汉市政务公开数据服务网的管理和维护，作为实现信息开放共享的统一平台，应继续扩大数据开放领域，提高数据更新的频次。

（四）完善政务信息资源共享机制

“互联网+”最重要的特征就在于互通互联、开放共享，“互联网+”给政务信息公开共享带来了良好的发展契机。当前，促进武汉市政务信息开放共享，打破信息壁垒的关键在于建立和完善政务信息资源共享管理机制。

首先，培养和强化政府部门工作人员的共享意识，使其意识到政务数据是宝贵的信息资源，并非部门私产，要乐于公开共享，将有限的政务信息整合加工，发挥更大的社会价值。其次，加强政务公开的统筹规划，建立政务信息交换共享制度，各政府部门按照统一标准对政务信息进行采集、归整、存储和交换。需要指出的是，武汉市政府应按照政务信息共享类型对各单位或部门拥有的政务信息进行分类，厘清政务信息共享的边界和范围。最后，明确各单位和部门对政务信息共享的权利和义务，开展信息共享监督和评价工作。